開標一覽表報價與投標文件不一致,怎么辦?

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投標人投標文件的開標一覽表中報價大小寫金額不一致,這種情況該怎么處理,這是筆者日前在參與某貨物類政府采購活動時遇到的難題。

在這場采購活動的開標現場,唱標人唱標時發現投標人甲將報價的大寫金額寫為貳拾捌萬捌仟零捌元整,小寫金額卻顯示的為288080元,這一小寫金額與各單價匯總后的金額一致。如實唱出報價后,唱標人將其提交評標委員會評審。

意見分歧

評審時,評標委員會之間出現了意見分歧:

第一種意見認為,應當以大寫金額貳拾捌萬捌仟零捌元為準。相關處理依據是財政部令第18號第四十一條規定的:投標文件的大寫金額和小寫金額不一致的,以大寫金額為準。

第二種意見認為,應當以單價匯總金額288080元為準。相關處理依據是財政部令第18號第四十一條規定的:總價金額與按單價匯總金額不一致的,以單價金額計算結果為準。

第三種意見認為,根據財政部令第18號第四十一條不同部分之規定,可以視投標人有兩個報價,應該啟動澄清程序。相關處理依據是財政部令第18號第五十四條的規定:(二)……對投標文件中……同類問題表述不一致……的內容,評標委員會可以……要求投標人作出必要的澄清、說明或者糾正。

第四種意見則與第三種一樣,視投標人甲有兩個報價,但處理時應否決投標人甲的投標。相關處理依據是招標投標法實施條例第五十一條的規定:(四)……同一投標人提交兩個以上不同的……投標報價,……評標委員會應當否決其投標。

分析和解答

對于以上四種處理意見,筆者均不贊同:

第一種意見和第二種意見屬于片面引用法條。本案例所述情形既包含大小寫金額不一致,又包括總價與單價匯總金額不一致的情形,只截取整個法條中的一小部分內容作為處理依據,有斷章取義之嫌疑,故相關處理意見依據不足。

第三種意見屬于法條適用錯誤。澄清包含的內容應為合同的非實質性條款,對于合同的標的、價款、質量、履行期限等合同的實質性內容,不屬于可以澄清的范圍。

同樣,第四種意見也屬于法條適用錯誤。其具體錯誤之處在于,本案例的情形不屬于投標人給出了兩個報價。兩個報價即意味著投標人給出了兩個意思表示,如果該項目不允許投標人提交備選方案,這兩個報價一般存在于兩個投標文件之中。一個投標文件即為一個邀約,一個邀約不存在兩個意思表示。

處理建議

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第18號)第四十一條規定:開標時,投標文件中開標一覽表(報價表)內容與投標文件中明細表內容不一致的,以開標一覽表(報價表)為準。投標文件的大寫金額和小寫金額不一致的,以大寫金額為準;總價金額與按單價匯總金額不一致的,以單價金額計算結果為準;單價金額小數點有明顯錯位的,應以總價為準,并修改單價;對不同文字文本投標文件的解釋發生異議的,以中文文本為準。

根據上述規定,開標評標時若投標文件報價出現不一致,可以用如下幾條基本原則處理:一是開標一覽表(報價表)優于明細表;二是大寫金額優于小寫金額;三是按單價匯總的金額優于總價金額;四是單價金額小數點有明顯錯位的,以總價為準;五是中文文本優于其他文本。而對于本案,運用不同原則之所以會得出不同結論,其根源在于不同原則之間出現了矛盾或沖突。此時,筆者認為應從上級法則或法理中尋找解決辦法。

眾所周知,招標投標活動的本質是訂立合同的一種方式,屬于民事活動。因此,民法通則與合同法中所規定的基本原則同樣適用于招標投標活動。按照合同法的基本理論,投標文件屬于要約,要約即是投標人向招標人表達簽約意愿的意思表示。從這個意義上看,投標文件中,無論是開標一覽表還是明細表,無論是大寫金額還是小寫金額,無論是單價匯總金額還是總價金額,抑或中文文本或其他文本,均屬于當事人的意思表示。當這些意思表示出現矛盾或沖突時,哪一個意思表示具有更高的效力呢?

對此,筆者認為根據民法通則第五十五條的規定,民事法律行為的生效要件之一便是意思表示真實。因此,在這些不同的、相互矛盾的意思表示中,哪一個意思表示屬于當事人的真實意思表示,則該意思表示具有更高的法律效力。就本案例而言,鑒于報價屬于不可澄清的范疇,在評審過程中,對于上述不同報價,哪一個被判定為當事人的真實意思表示,則該報價即是投標人向招標人提交的真正報價。

那么,本案中,判定哪一個報價為當事人的真實意思表示更合理?筆者經分析后發現:投標人在編制投標文件中的投標報價時,通常先編制單價,后由單價匯總得出總價,最后才據此填寫開標一覽表中的大小寫金額。因此,明細匯總表中的單價應當是投標人最原始的真實意思表示。值得一提的是,本案中,開標一覽表中的小寫金額與單價明細表中的匯總金額一致,這更為清晰地顯示了開標一覽表中的大寫金額應屬于書寫錯誤(實際上是漏寫了一個字)。故這種情況下,不宜簡單套用大小寫不一致時以大寫為準的法則加以判斷,而應尊重投標人的真實意思表示,按單價匯總的金額修正大寫金額,這才符合相關法條的立法精神和立法本意。

不過,實踐中,對于上述做法,一些從業人員心里可能十分不踏實,他們往往認為,明明有大寫金額和小寫金額不一致以大寫金額為準這一法條卻不用,而去探究投標人的真實意思表示,這種做法存在一定的法律風險。其實,這一擔憂是不必要的,招標投標實踐中,法律規定的開標唱標環節只是一個信息公開的過程,本質上不能產生修改或判斷要約內容是否有效的法律后果。舉個簡單的實例,假如在開標時,唱標員把投標報價中的萬元錯唱成,且參加開標會議的各方均沒有提出異議,那該投標報價是不是應當以唱錯的來進行評審呢?顯然不是,相反,應以投標文件上載明的真實報價為準進行評審,因為該報價才是投標人的真實意思表示,其他任何人均無權隨意修改。

綜上,筆者認為,在處理本案中的問題時,評標委員會不應片面引用法條對投標人的報價做出草率決定,而應當綜合分析出投標人的真實意思表示,并將其認定為投標人的最終報價。

 


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